財政部、國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人就印發(fā)《地方政府 土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》答記者問

　　近日，財政部、國土資源部印發(fā)了《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕62號，以下簡稱《辦法》）。就此，財政部、國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題。

　　一、問：土地儲備制度是什么？發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券的政策背景是什么？

　　答：土地儲備制度是指市縣政府或國土資源部門委托土地儲備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，將按照法定程序收回、收購、優(yōu)先購買或征收的土地納入政府儲備，對儲備土地進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管理，以備政府供應(yīng)土地、調(diào)控市場的一種制度安排。土地儲備是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為，是穩(wěn)定土地市場、落實(shí)調(diào)控職能的有效手段；有利于提供保障性安居工程用地，支持應(yīng)對房價過快上漲，滿足中低收入家庭住房需求；有利于保證土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃實(shí)施，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高土地利用效率；有利于促進(jìn)土地市場發(fā)育，為土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓提供保障。依法依規(guī)解決土地儲備資金問題，是保障土地儲備工作健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

　　2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主。為加強(qiáng)對地方政府舉債融資行為的監(jiān)督、遏制政府債務(wù)過快增長勢頭、防范政府債務(wù)風(fēng)險、保障地方政府合理融資需求，在借鑒和比較主要市場經(jīng)濟(jì)國家地方政府融資模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足我國國情和實(shí)踐，從2015年起實(shí)施的新預(yù)算法（2014年修訂）規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù)，除此以外不得以其他任何方式舉債。按照預(yù)算法要求，財政部、國土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號），明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應(yīng)當(dāng)通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式解決。

　　與此同時，為保障土地儲備等重點(diǎn)領(lǐng)域籌資方式調(diào)整后合理融資需求，按照新預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）有關(guān)精神，財政部積極研究推動完善地方政府專項(xiàng)債券管理，加快按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券步伐，著力發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，并經(jīng)第十二屆全國人大第五次會議審議批準(zhǔn)。根據(jù)地方政府性基金收入項(xiàng)目特點(diǎn)和相關(guān)工作進(jìn)展，2017年擬選擇土地儲備等重點(diǎn)領(lǐng)域開展試點(diǎn)。據(jù)此，結(jié)合我國地方政府債務(wù)管理規(guī)定和地方土地儲備管理工作實(shí)際，經(jīng)廣泛調(diào)研、論證和征求意見，財政部、國土資源部研究制定了《辦法》。

　　二、問：發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券有什么積極意義？

　　答：發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，是深入貫徹以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署，嚴(yán)格按照預(yù)算法要求和國務(wù)院文件規(guī)定，完善地方政府專項(xiàng)債券管理、規(guī)范地方政府土地儲備融資行為的重要舉措。土地儲備專項(xiàng)債券根據(jù)土地儲備業(yè)務(wù)實(shí)際需要，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對象、項(xiàng)目管理、收益回報等方面“量身打造”，全面適應(yīng)土地儲備業(yè)務(wù)特點(diǎn)，有利于健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，保障土地儲備領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)合理融資需求，防范專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險，妥善處理好穩(wěn)增長和防風(fēng)險的關(guān)系，服務(wù)改革發(fā)展大局。

　　一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。將完善專項(xiàng)債券管理與依法推進(jìn)土地儲備融資模式改革有機(jī)結(jié)合，通過專項(xiàng)債券管理模式創(chuàng)新，形成總量可控、動態(tài)可持續(xù)的資金保障機(jī)制，以合法規(guī)范方式保障土地儲備項(xiàng)目合理融資需求，既促進(jìn)土地市場規(guī)范、健康發(fā)展，又發(fā)揮國土資源對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的服務(wù)保障作用，支持地方穩(wěn)增長、補(bǔ)短板，助力全面建成小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　二是完善專項(xiàng)債券管理。依據(jù)預(yù)算法、國發(fā)〔2014〕43號文件確定的地方政府債券管理理念，借鑒國外市政債券管理經(jīng)驗(yàn)，對以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還的專項(xiàng)債券，強(qiáng)化項(xiàng)目收益和融資自求平衡的管理理念，發(fā)揮專項(xiàng)債券項(xiàng)目對應(yīng)專項(xiàng)收入、資產(chǎn)的償債保障作用，主動防范化解潛在風(fēng)險隱患。

　　三是遏制違法違規(guī)變相舉債行為。在嚴(yán)格執(zhí)行國發(fā)〔2014〕43號文件關(guān)于剝離融資平臺公司政府融資職能、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）關(guān)于公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司等規(guī)定的同時，通過開“正門”發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，將用于償還專項(xiàng)債務(wù)的土地儲備資產(chǎn)及其預(yù)期土地出讓收入顯性化，債券資金由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲備業(yè)務(wù)，從機(jī)制上堵住融資平臺公司等企業(yè)冒用土地儲備名義以儲備土地進(jìn)行抵押擔(dān)保融資的“后門”“歪門”，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發(fā)生。

　　四是深化財政與金融互動。選擇土地儲備等部分政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，有利于豐富地方政府債券品種，完善地方政府債券市場，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府債券透明度，保護(hù)投資者合法權(quán)益，支持對債券科學(xué)合理定價，提高地方政府債券市場化水平，吸引更多社會資本投資地方政府債券，帶動民間資本支持重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，激發(fā)民間投資潛力。

　　三、問：《辦法》的主要內(nèi)容及土地儲備專項(xiàng)債券管理的重點(diǎn)是什么？

　　答：《辦法》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和地方政府債務(wù)管理規(guī)定，從額度管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算、監(jiān)督管理、職責(zé)分工等方面，提出了地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理的工作要求。在《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2016〕155號）基礎(chǔ)上，土地儲備專項(xiàng)債券管理進(jìn)一步突出以下重點(diǎn)：

　　一是體現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的理念?！掇k法》明確提出，土地儲備專項(xiàng)債券是地方政府專項(xiàng)債券的一個品種，以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還。《辦法》強(qiáng)調(diào)，發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券的土地儲備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

　　二是落實(shí)市縣政府管理責(zé)任、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合?！掇k法》落實(shí)市縣政府責(zé)任，通過統(tǒng)一土地儲備專項(xiàng)債券命名格式，將債券償還和資金管理責(zé)任一一對應(yīng)到具體使用債券資金的市縣政府；強(qiáng)化財政部門、國土資源部門協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮部門各自優(yōu)勢，保障專項(xiàng)債券順利發(fā)行、使用和償還。

　　三是實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券與項(xiàng)目嚴(yán)格對應(yīng)?！掇k法》明確，土地儲備專項(xiàng)債券發(fā)行嚴(yán)格對應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施；債券期限與項(xiàng)目實(shí)際相適應(yīng)；債券安排的支出明確到具體項(xiàng)目；土地儲備項(xiàng)目取得的土地出讓收入，按照該項(xiàng)目對應(yīng)的債券余額統(tǒng)籌安排資金。通過將原來集中發(fā)行和管理的專項(xiàng)債券，進(jìn)一步完善為按項(xiàng)目發(fā)行和管理，便于投資者信息甄別，提高債券市場化水平。

　　四是加強(qiáng)債務(wù)對應(yīng)資產(chǎn)管理。加強(qiáng)儲備土地的動態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計，及時評估儲備土地資產(chǎn)價值；加強(qiáng)土地儲備資產(chǎn)維護(hù)管理，確保土地儲備資產(chǎn)保值增值；嚴(yán)格儲備土地?fù)?dān)保管理，地方政府不得以儲備土地為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

　　五是依法安排債券規(guī)模。土地儲備專項(xiàng)債券額度依法不得突破地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額。各省、自治區(qū)、直轄市年度土地儲備專項(xiàng)債券額度應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排，由財政部下達(dá)各省級財政部門，抄送國土資源部。

　　四、問：土地儲備專項(xiàng)債券如何實(shí)現(xiàn)與項(xiàng)目對應(yīng)？

　　答：一是債券發(fā)行對應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施?！掇k法》規(guī)定，土地儲備專項(xiàng)債券可以對應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個項(xiàng)目集合發(fā)行，具體根據(jù)項(xiàng)目區(qū)位特點(diǎn)、實(shí)施期限等因素綜合確定，便于投資者信息甄別，提高專項(xiàng)債券市場化水平。

　　二是債券期限與項(xiàng)目實(shí)際相適應(yīng)?！掇k法》從土地儲備工作屬性和資金周轉(zhuǎn)使用特點(diǎn)出發(fā)，規(guī)定土地儲備專項(xiàng)債券原則上不超過5年，具體由省級政府結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際自行確定；土地儲備專項(xiàng)債券發(fā)行時，可以約定根據(jù)土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵地方政府通過結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新合理設(shè)計債券期限結(jié)構(gòu)。既避免期限過短造成的錯配風(fēng)險，又降低期限過長帶來資金閑置問題。

　　三是債券使用明確到具體項(xiàng)目?！掇k法》要求，土地儲備專項(xiàng)債券支出應(yīng)當(dāng)明確到具體項(xiàng)目，在地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)中統(tǒng)計，納入財政支出預(yù)算項(xiàng)目庫管理。地方各級國土資源部門應(yīng)當(dāng)建立土地儲備項(xiàng)目庫，項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目名稱、地塊區(qū)位、儲備期限、項(xiàng)目投資計劃、收益和融資平衡方案、預(yù)期土地出讓收入等情況。

　　四是債券本金償還與項(xiàng)目取得的土地出讓收入相對應(yīng)?！掇k法》要求，土地儲備項(xiàng)目取得的土地出讓收入，應(yīng)當(dāng)按照該項(xiàng)目對應(yīng)的土地儲備專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項(xiàng)目對應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還。

　　五、問：土地儲備專項(xiàng)債券為什么要與資產(chǎn)對應(yīng)？如何實(shí)現(xiàn)與資產(chǎn)對應(yīng)？

　　答：根據(jù)法定預(yù)算管理方式不同，國發(fā)〔2014〕43號文件將地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券。其中，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

　　建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對應(yīng)的制度，是貫徹落實(shí)國發(fā)〔2014〕43號文件精神的重要措施，有利于防范和化解專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險，合理評估專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險，也有利于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，加快推進(jìn)融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，防止國有資產(chǎn)流失，有效確保國有資產(chǎn)保值增值。為此，《辦法》從實(shí)施統(tǒng)計監(jiān)測、加強(qiáng)維護(hù)管理、嚴(yán)格擔(dān)保管理等方面提出了要求。

　　一是實(shí)施債務(wù)對應(yīng)資產(chǎn)統(tǒng)計監(jiān)測。《辦法》要求，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格儲備土地管理，理清土地產(chǎn)權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定完成土地登記，加強(qiáng)儲備土地的動態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計，及時評估儲備土地資產(chǎn)價值。

　　二是加強(qiáng)土地儲備資產(chǎn)維護(hù)管理?！掇k法》要求，地方各級國土資源部門要履行國有資產(chǎn)運(yùn)營維護(hù)責(zé)任，確保土地儲備資產(chǎn)保值增值。

　　三是嚴(yán)格儲備土地?fù)?dān)保管理。《辦法》依據(jù)法律和政策規(guī)定，明確地方政府不得以儲備土地為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，防止地方政府違法違規(guī)使用儲備土地資產(chǎn)為融資平臺公司等企業(yè)債務(wù)融資進(jìn)行抵質(zhì)押擔(dān)保。

　　六、問：《辦法》如何更好發(fā)揮市縣政府和部門管理作用？

　　答：《辦法》從土地儲備債券管理工作相關(guān)主體出發(fā)，明確了市縣政府、財政和國土部門、土地儲備機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位的監(jiān)督管理責(zé)任。

　　一是強(qiáng)化財政和國土資源部門協(xié)調(diào)配合?！掇k法》明確，財政部門統(tǒng)一辦理專項(xiàng)債券發(fā)行、還本付息；國土資源部門、土地儲備機(jī)構(gòu)配合做好債券發(fā)行準(zhǔn)備、項(xiàng)目信息披露等工作，履行項(xiàng)目管理責(zé)任，發(fā)揮部門各自優(yōu)勢，保障專項(xiàng)債券順利發(fā)行、使用和償還。

　　二是落實(shí)市縣政府管理責(zé)任?！掇k法》要求，土地儲備專項(xiàng)債券冠以“××年××省、自治區(qū)、直轄市（本級或××市、縣）土地儲備專項(xiàng)債券（×期）——×年××省、自治區(qū)、直轄市政府專項(xiàng)債券（×期）”名稱，落實(shí)市縣政府債券償還和資金管理責(zé)任。

　　三是明確土地儲備機(jī)構(gòu)責(zé)任?！掇k法》明確，土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)測算提出土地儲備資金需求，配合提供土地儲備專項(xiàng)債券發(fā)行相關(guān)材料，同時加強(qiáng)儲備土地的動態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計，規(guī)范使用土地儲備專項(xiàng)債券資金，提高資金使用效益。

　　四是發(fā)揮專員辦監(jiān)督作用?！掇k法》明確，財政部駐各地專員辦對土地儲備專項(xiàng)債券額度、發(fā)行、使用、償還等進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)和財政管理、土地儲備資金管理等政策規(guī)定的行為，及時報告財政部，抄送國土資源部。